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2008年11月23日至26日，全国人大法律委员会副主任委员张柏林和法工委行政法室的部分同志就社会保险立法赴辽宁省沈阳、鞍山、大连市进行调研，听取地方人民政府和劳动保障、卫生、财政等部门的意见，并实地考察鞍山钢铁公司、沈阳市苏家屯区第三医院和高力新村卫生室。现将有关情况和意见简报如下：
一、社会保险的基本情况
（一）关于基本养老保险
根据国务院和辽宁省有关养老保险的规定，辽宁省从上世纪九十年代开始建立基本养老保险制度，目前已初步建立了由企业职工基本养老保险、事业单位养老保险、农村社会养老保险、被征地农民社会养老保险组成的养老保险体系。
截止到2007年底，辽宁省总人口为4298万人，就业总人口为2071.3万人，其中城镇就业人口为917.6万，乡村（包括乡镇企业、私营企业和个体工商户）就业人口为1153.7万人。参加企业职工基本养老保险人数为1299.7万人，其中职工为891.6万人，离退休人员为408.1万人。事业单位养老保险参保人数为93.9万人。农村社会养老保险参保人数为220.4万人，其中5.9万人进入给付期。被征地农民社会保险参保人数为8.6万人，其中1.4万人开始享受待遇。
（二）关于基本医疗保险
辽宁省基本医疗保险由城镇职工基本医疗保险、城镇居民医疗保险、新型农村合作医疗制度、国有困难企业退休人员医疗保险组成。
城镇职工基本医疗保险制度在全省14个市和58个单独统筹县区建立。截止到今年10月底，基本医疗保险参保人数为1188.1万人。另外，14个市建立了大额医疗费用补助保险、企业职工补充医疗保险。近800万人参加了大额医疗费用补助保险，30多万人参加了补充医疗保险。
2007年沈阳、大连、葫芦岛三市被确定为城镇居民医疗保险试点城市，其中大连市市区参保率已达到99%以上，沈阳市、葫芦岛市市区参保率已达到73%以上。今年6月，鞍山等9个市相继出台了实施方案，启动了城镇居民医疗保险制度。截止到今年10月底，辽宁省城镇居民医疗保险参保人数达到228万人，占全省城镇居民总人数603万（包括大学生77万人）的37.8%。
2004年7月，辽宁省新型农村合作医疗试点工作正式启动。截止到今年8月，参加新型农村合作医疗制度的农民人数为1954万人，占全省农业总人口2164万人的90.3%。
困难企业参加医疗保险问题突出，2006年辽宁省从国有困难企业退休人员参保上进行突破，采取企业和行业主管部门筹集一块、财政补助一块、基本医疗保险统筹基金调剂一块的办法，解决了国有困难企业退休人员医疗保障问题。集体企业退休人员参保工作有所突破，全省已有33万人纳入医疗保险范围，占应参保人数的47%。
（三）关于失业、工伤和生育保险
辽宁省实施了国有企业下岗职工基本生活保障向失业保险并轨工作，全省178.9万名国有企业职工与企业解除劳动关系，领取失业保险待遇，城镇登记失业率最高曾达到6.7%。2007年底，全省城镇登记失业率降到了4.4%。截止到今年10月底，全省失业保险参保人数为622.3万人，享受失业保险待遇的人数保持在20万人左右。今年1至10月，全省失业保险基金收入24亿元，支出9.5亿元。
2006年，辽宁省把农民工较为集中、工伤风险程度较高的矿山、建筑等行业的企业纳入工伤保险范围，工伤保险基金规模不断扩大。截止到今年10月，全省工伤保险参保人数为640万人，其中农民工为123万人。2007年度，全省工伤保险基金收入8亿元，支出5.1亿元。
截止到今年10月，生育保险参保人数为446万人，年均享受待遇人数为13万人，年均基金支出为2.6亿元，基金累计结余4.14亿元。
二、主要问题和做法
（一）关于社会保险费率
有的企业反映，2006年工资总额为48亿左右，企业工资附加费用达工资总额的60%，包括五项社会保险费33%、住房公积金8%、福利费14%、工会费2%、教育经费2%，这些费用约占总成本的15%，企业负担很重，建议适当降低社会保险费率，将基本养老保险费率降为18%。有的认为，辽宁省社会保险基金缺口逐年增大，入不敷出，如果再降费率，社会保险基金将难以为继。有的认为，目前企业在财富分配中仍占有较大份额，不能降低企业的缴费费率。有的地方正在研究解决自由职业者缴费负担重的问题，建议适当降低养老、医疗保险费率和缴费基数。
（二）做实基本养老保险个人账户
辽宁省是做实基本养老保险个人账户的试点省份，截止到今年10月，全省已经做实个人账户441.9亿元，通过购买国债、银行协议存款进行基金运营，今年运营收益率为4.42%。今年1至10月鞍山市个人账户做实基金4亿元。各市必须按月将做实个人账户的资金上解到省里，由省对资金进行统一运营。
（三）基本养老保险基金支付面临较大压力
辽宁省企业离退休职工数量较大。全省城镇职工基本养老保险的抚养比1:2.18，大连市的抚养比为1:2.56。鞍钢在职职工14.39万人，在岗职工11.91万人，离退休人员10.68万人。今年全省基本养老保险基金缺口预计超过30亿，今年前十个月，鞍山市基本养老金缺口已达10.7亿元。按照国务院部署，2009年将继续提高企业基本养老金，增幅为10%，大连市预计增加基本养老金支出6.9亿元。目前，鞍山市基本养老保险基金来源为：企业与职工缴纳的社会保险费，占同期基金收入的40%；中央和省级财政补助，占50%；市级财政补助，占10%。面对基本养老保险基金缺口，有的建议国家应加大对辽宁等老工业地区的扶持力度，将中央财政补助比例由40%提高到80%，最好进行全额补助。有的建议强化财政对资金的调控能力，建立养老保险基金预警管理机制，同时加大征收力度和严把支付审核关。
（四）关于基本养老保险统筹层次
目前辽宁省基本养老保险基金实行市级统筹，如鞍山市于2004年下半年实现了基本养老保险市级统筹。辽宁省原计划在今年启动省级统筹工作，但由于基金缺口逐年巨额增加，地方各级财政和省级基金调剂难以承受，因此省级统筹工作还没有开始。目前，辽宁省养老保险实现省级统筹的主要是一些行业统筹单位和省属大型企业。如鞍钢的基本养老保险原来都是由企业自己负责，2000年10月10日鞍钢的基本养老保险正式移交省里，实行省级统筹。有的认为，社会保险基金应当尽快实行全国统筹，目前各地社会保险政策不一致，导致跨地区转移社会保险关系非常复杂和困难，鞍钢的做法是劳动者到外地工作，不能转移社会保险关系的，可以将社会保险关系留在鞍钢，在鞍钢享受社会保险待遇。有的认为，应当逐步实现全国统筹，这有利于统一社会保险政策和劳动力合理流动，但是仅仅规定基金统筹是不够的，应当做到“六统一”，包括缴费基数、费率、待遇标准、人员、经办机构和基金调剂都要统一。有的则认为，社会保险基金实行全国统筹的方向是对的，但步子不能走得太快，现在各地的覆盖范围、待遇水平等情况都不同。建议在目前这一阶段统筹层次不要提得太高，应当发挥地方政府的积极性，让有经济能力的地方把本地区的社会保险制度搞好。
（五）企事业单位养老保险待遇差距大
尽管企业和事业单位都建立了基本养老保险制度，但两项制度实行不同的政策和计发办法，导致企事业单位养老保险待遇有较大差距。2007年辽宁省城镇单位职工社会月平均工资为1621元，沈阳市最低工资标准为700元和600元，企业离退休职工的月人均养老金水平为979元。大连市企业月人均养老保险金为1109元，事业单位月人均养老保险金为1836元。这种差距已经成为社会不稳定因素，建议将事业单位养老保险逐步并入城镇职工基本养老保险制度中，统一待遇计发标准。
（六）农村养老保险缺乏立法和政策支持
目前农村养老保险办法是上世纪90年代参照商业保险办法制定的，已不能完全适应我国经济社会发展的形势，也与社会保险的性质不符，且没有基金保值增值手段。由于目前农村养老保险缺乏具体的立法和政策支持，农村养老保险的推行力度不够。截止到今年，辽宁省农村养老保险参保人数为220.4万人，不到全省农业人口的15%。农村养老保险保障水平低，目前为月均43.7元，远远低于农村低保水平。资金筹集不足，中央财政没有投入，集体经济组织薄弱，农民参保积极性不高。建议国家出台农村养老保险政策规定，在社会保险法中应当对农村养老保险制度有所规定。
（七）农民工社会保险制度应进一步完善
国家确定了解决农民工社会保险的原则是：“分类指导、稳步推进，优先解决工伤保险和大病医疗保险问题，逐步解决养老保险问题”。辽宁省针对农民工群体特点，按照“低费率、保当期、保大病的原则”，开展了农民工参保缴费的专项工作。鞍山市明确要求将农民工纳入社会保险参保范围，农民工只要按规定参保、足额缴纳社会保险费的，都可享受各项社会保险待遇。大连市在今年已经将工劳保办登记在册的在建建筑行业中劳动关系比较稳定的农民工纳入社会保险范围，下一步计划逐步将农民工纳入养老保险体系中。从辽宁省整体情况看，目前农民工参加各项社会保险的比例都较低：参加基本养老保险的为45.2万人，占农民工总人数的15%；参加基本医疗保险的为91.7万人，占农民工总人数的31%；参加工伤保险的为123万人，占农民工总人数的38%；参加失业保险的为27.3万人，占农民工总人数的9%。农民工参加社会保险比例偏低有多种原因，主要是目前社会保险关系不能实现跨地区转移，导致农民工参加社会保险的积极性不高；有的企业为了降低成本，不愿意为农民工缴纳社会保险；有的地方还规定城镇职工参加社会保险，将农民工排除在社会保险的范围之外。有的认为，不应将农民工单独划分出来另定政策。农民工的情况大体上分为三类：一是长期在城市生活，只保留农民户口；二是长期在城镇打工，只不过流动性很强；三是临时在城市打工，农忙时回家种地。因此，可以将农民工分别纳入不同的社会保险制度中。
（八）关于新型农村合作医疗保险制度
辽宁省新型农村合作医疗保险制度运行良好，沈阳市苏家屯区第三医院是一所乡镇医院，每天门诊人数为200人，本院有两名医生有留学背景，还定期从县区医院调来专家坐诊，一般手术都能做，收费比县区医院低三分之一，并实施了常见病单病种费用控制制度，降低药品价格。高力新村卫生室的一名患者反映，其在乡镇卫生院做了一个手术，总额为1500元，由于参加新农合，自己只要负担400元。
新型农村合作医疗保险制度有以下几个特点：
一是筹资模式为政府补贴和个人缴费结合，有条件的集体经济组织予以补贴。2008年辽宁省最低筹资标准为100元，其中政府补贴为80元，农民个人缴费20元。沈阳市、大连市的最低筹资标准已达到120元。
二是门诊和住院都实行统筹。从2008年开始，辽宁省统一了新农合补偿模式，取消了家庭个人账户，实行门诊统筹和住院统筹模式，门诊、住院补偿资金分配比例为3:7。
三是实行“零结余”和二次报销制度。2007年开始，沈阳市和营口市开展了新农合资金“零结余”试点工作，要求全年首次补偿资金使用率不低于筹资总额85%，剩余资金在留足风险金后，全部用于大病参合农民的二次补偿上，即对超过封顶线和支付一定比例医疗费用的大病农民进行二次报销，年底将新农合资金收入户清零。
四是逐步提高待遇水平。逐年降低住院起付线，门诊不设起付线。住院实行分级分段按比例补偿，乡级医院起付线为50至100元，县级起付线为100至300元，转诊到县外医疗机构就诊的，起付线为300至500元。封顶线为2.5万至3万元。
五是实行新农合与医疗救助制度相结合。2007年沈阳市投入2000万元建立了农村特困群体医疗救助制度，并实现了与新农合有机衔接，即在新农合制度进行补偿的基础上，对农民自付医疗费部分，按照70%的比例再次补偿，使得农村弱势人群住院医疗费用补偿比例达到80%以上。
六是简化结算程序，实行“双垫付”制度。为了方便农民，解决报销程序复杂的问题，辽宁省要求医院垫付新农合医疗补助资金和农村特困群体医疗救助资金，农民只需支付自付部分。换言之，农民不需要走报销程序，看病时一次结清，医院在医疗总费用中直接扣除报销部分，由医院与新农合基金及医疗补助基金进行结算。
（九）关于工伤保险制度有待进一步完善
工伤保险条例出台后，在参保对象、工伤认定和工伤保险待遇标准等方面问题较为突出，执行过程中分歧较大。近年来，工伤事故类型逐渐多样化、复杂化，但工伤认定标准过于原则，一些疑难案件和处在政策边缘的案件，往往会产生争议，不同地区和部门对同一事故情况有不同意见和判决，没有统一的结论。工伤保险基金统筹层次过低，基金缺乏共济能力，整体保障水平和资金运行效率偏低。有的提出，新老工伤待遇差距大，老工伤职工意见很大。从2007年起，鞍钢对在职的工伤人员实行最低保障工资制度，标准为每月904元。
三、立法建议
1．有的建议强化无雇工的个体经营者、非全日制从业人员的参保责任，无雇工的个体经营者、非全日制从业人员都应当向社会保险经办机构办理社会保险登记。
2．有的认为，职工未达到最低缴费年限的，应当允许职工本人按规定补缴社会保险费后，享受养老或者基本医疗保险待遇。
3．有的建议明确政府在基本医疗保险制度中的责任，基本医疗保险费应当由国家、单位和个人三方共同筹集。
4．目前辽宁省的社会保险费，除了大连市由社会保险经办机构征收外，其他地方都由税务部门征收。有的建议社会保险费统一由社会保险经办机构征收，不应再维持两种机构征收的征缴体制。
5．有的建议将社会保险基金直接存入国库，以保障社会保险基金的安全性。
（法律委、法工委办公室整理）
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