进出口银行近两年的扭亏为盈背后，政策性金融和商业性金融的边界仍在争议之中。

　　在过去的一年，中国进出口银行（下称进出口银行）因两大变化而深受瞩目。

　　一是财务数据全面向好，当年实际发放贷款3684亿元，约是上年的1.2倍，并连续两年结束了亏损的历史，税后利润显著增长。

　　二是自去年3月即开始讨论的注资事宜即将揭盅。进出口银行和中国出口信用保险公司（下称中信保）作为两大政策性金融机构，即将接受来自中央汇金公司注资，金额则几经调整。最新消息显示，进出口银行和中信保将分别获得注资300亿元、200亿元。来自财政部的消息称，进出口银行的资本充足率参照银行业的平均水平，注资之后进出口银行的资本充足率将从目前的2％提高到8％左右。

　　同为政策性银行，国家开发银行（下称国开行）于2007年转型为商业银行，由于种种原因，走得难言顺畅。进出口银行董事长、行长李若谷曾在多个公开场合明确表示，该行不会走同样的道路。

　　今年59岁的李若谷是名门之后，父亲是曾任中央顾问委员的李卓然，岳父则为开国上将肖华。李若谷1981年获北京大学法学硕士学位，1983年获美国普林斯顿大学公共管理硕士学位。他从中国人民银行的基层做起，历任中国人民银行国际司处长、司长、副行长，在2003年到2005年间亦兼任中国人民银行货币政策委员会委员。

　　在2005年到任进出口银行之前，李若谷与国际开发性金融机构打交道已有20年。他曾以中国副理事的身份，在国际货币基金组织、非洲开发银行、加勒比开发银行、东南非开发银行等任职多年，对国际开发性金融机构的运作颇为熟悉。

　　近日，李若谷接受了本刊记者的专访，阐述他对进出口银行改革的诸多思考，包括如何解决政策性金融机构和商业性金融机构之间的潜在冲突，探讨了政策金融和商业金融的边界等业界争议颇多的话题。

　　在专访中，李若谷不时穿插英文，观点务实。面对目前对政策性金融的种种争议，他呼吁：“应为政策性金融立法”，“补上这一课”。

　　两年巨变

　　“进出口银行从成立起就开展各类支持企业出口业务，与国内其他银行相比，我们积累了相对多的海外市场业务经验。”谈起这一点，李若谷颇为自信。

　　作为中国三大政策性银行之一，1994年成立的进出口银行是中国进出口和对外承包工程、高新技术产品出口及各类境外投资的政策性融资主渠道。不过，和同期成立的国开行相比，进出口银行扩张较慢，目前资产规模是国开行的四分之一。在2008年以前，进出口银行十几年来一直属于净亏损状态，不良贷款率亦曾达6％左右。

　2006年，即上任后第二年，李若谷首次提出进出口银行向国际经济合作银行转型的战略构想。2007年，该行突破了单纯的政策性业务模式，开创自营性业务，当年大幅扭亏。进出口银行开展的自营性业务，指自主开发、自担风险、自负盈亏的业务。

　　进出口银行的业务重点，也逐渐由单纯支持出口和提供发展援助，同时支持进口和国际经济合作，着重发展境外投资贷款、境外承包工程贷款等“走出去”业务和一揽子合作，全面转向促进中外经济合作。

　　临界点似乎出现在2008年，进出口银行首次实现税后盈利1.996亿元，取得历史性突破。在金融危机的激发下，在国内信贷狂飙的2009年，加之中国政府的一系列“保外需”的政策推动，进出口银行的业务扩张颇为迅猛。来自进出口银行的数据显示，2009年该行全年批准表内贷款8011亿元，比上年翻番；实际发放贷款3684亿元，约是上年的1.2倍。资产总额9533亿元；不良贷款连续11年保持了“双降”，不良贷款比率为1.11％，不良贷款的拨备率达到134.6％。同期，商业银行的平均不良贷款率约为4％。

　　继2008年首度扭亏后，同时受益于新会计准则，进出口银行2009年的税后利润达25.39亿元，比上年增长近12倍。

　　不过，业内也有意见认为，进出口银行发放的主要是中长期贷款，因此风险短期内很难显现。并且，进出口银行的年报仅经国内审计所审计，过去年度经常更换审计师事务所，这和国开行年报连续多年都由四大国际会计师事务所之一的普华永道审计相比，公信力仍有限。

　　“和商业银行以利润最大化目标不同，我们自营业务的经营原则是保本微利。商业银行平均利差高于进出口银行0.5％以上。”李若谷表示，进出口银行连续多年处于亏损的主要原因，是由于支持政策性业务的优惠贷款利率低于进出口银行发债利率。政策性贷款的利率在3％上下，略低于进出口行发债的融资成本。

　　进出口银行的资金来源，主要为在银行间市场发行金融债券、央行再贷款及财政直接拨款。进出口银行成立以来，国家仅累计拨付50亿元资本金，其余资金均靠发债募集。

　　李若谷称，自2006年开始的以自营业务盈利弥补政策性业务亏损的做法，使得进出口银行开始能够做到“保本微利”。因为自营业务以市场利率给贷款定价，这就使得政策性银行的前述劣势能转化为优势。但是，这也对主张将政策性机构和商业性业务分账管理的主流改革意见，提出了新的挑战。

　　$分账之难

　　李若谷向本刊记者坦承，真正的分账经营很难操作。因为进出口银行目前的自营性业务主要是和政策性业务搭配延伸而来。“从严格意义上说，二者都应属于政策性贷款。”李若谷强调。

　　他举例说，向境外某国电站提供的贸易融资贷款共6亿元，其中3亿元是含优惠利率的政策性贷款，另外3亿元是自营业务贷款，期限是20年，宽限期是五年。“如果说这是商业性贷款，哪有20年期限的商业性贷款？商业银行做得了吗？这能如何分账？”

再比如生产平板电视的ST厦华（600870.SH），曾连续三年亏损，到2008年末已资不抵债11.04亿元，不得不停牌，内外交困，濒于破产，没有一家商业银行愿意向其提供贷款。经过进出口银行调研发现，厦华在研发、生产制造以及海外市场拓展方面，具有一定优势，并且该企业不缺技术、不缺海外订单，就缺资金。进出口银行最终决定为其提供6000万美元贷款，大大缓解了厦华的资金压力。在其带动下，中信银行、兴业银行、光大银行等其他银行逐步恢复了厦华的授信额度。2009年，该企业一年就翻身，利润创下历史记录，已经要求复牌。

　　但这个案例在业内引起颇多争议。从ST厦华的行业来看，显然并非政策性金融机构涉足的领域。

　　“如果是政策性业务，这笔业务的利率不需要补贴，是按照市场利率定价的；如果是商业性业务，为何其他商业银行都不愿意做？”李若谷反问。

　　李若谷认为，进出口银行对非洲的很多项目贷款，既非优惠的政策性贷款也非商业性贷款。如有的非洲国家，进出口银行给其提供的贷款并非优惠贷款，是按照保本微利原则，在伦敦银行间拆借利率（libor）基础上上浮200个基点、300个基点，“这算不算商业性业务？当然不算！因为外国商业银行根本不给它贷款。如果它自己发债，可能需要在libor基础上上浮1500个基点。而且这种项目往往没有进入市场的资格，根本发不了债。”

　　“从这个角度看，进出口银行基本没有非政策性业务。因为我们做的都是商业银行不愿意做或做不了的业务。”李若谷表示。

　　“政策性金融的作用就是弥补市场不足，或先进入某个领域、行业发挥其示范作用，以一种创新机制成功促进融资。政策性金融的主要目的不在于放贷，而在于市场催化作用，证明它确实能带来一套新的方法，能够解决传统上不能解决的问题。”有关专家表示。

　　李若谷认为，政策性业务和商业性业务只是一个相对和不断变动的概念，很难进行绝对化的区分。今天是商业性的业务，明天就有可能变为政策性业务，反之亦然。由于风险大、贷款额巨大、期限长等因素，一般商业银行无力承担的业务，先由政策性金融机构承担，然后带动更多商业性金融进入，应强调二者的互补和合作。

　　立法缺失

　　政策金融和商业金融的边界之争，一个易被忽视的关键，在于政策性银行在带动其他商业银行进入之后，是否应主动退出这一竞争领域，避免和商业银行争利。

　　政策性金融机构有国家信用兜底、资金成本低等特点，也使得其在进入一些商业领域后，对商业银行有挤出效应。比如广为商业银行诟病的国开行在基础设施方面的贷款，初期不被看好，但后期成为商业银行争抢的好项目。“关键是没有退出标准和策略。”一位金融专家称。

　　只进不退，表面看是出于做大做强的机构利益，但根本原因，仍是中国政策金融的立法缺失，政策性金融的定位不明确。

　反观国际上的有关机构，成立之初就专门立法，制定政策性金融资产规模增长比例和幅度，以避免越位和商业性金融的不公平竞争。这些开发性金融机构也兼营与其政策性业务相关或延伸的商业性业务，但在规模和数量上是有限的。比如，美国进出口银行的业务规模不得超过400亿美元的综合限额，又有议会批准的年度限额；英国出口信贷担保局，在其经营原则中明确，不与商业性金融机构竞争，只是对商业性金融的市场“缺口”进行弥补。

　　同为服务于进出口贸易的政策性金融机构，进出口银行和中信保并存的情况属于世界范围内的特例。但出口信贷机制和出口保险实际密不可分。

　　从完善出口信贷机制出发，李若谷希望进出口银行以后可以增加保险业务，并称早已向国务院提出这个建议，即通过保险担保的信用增级作用，来撬动更多的商业银行资金来推动出口。中长期保险因为风险大、期限长，一般都属于政策性业务，进出口银行希望能开拓；短期保险是商业性业务，则继续由中信保承接。

　　虽然从业务上看，中信保和进出口银行有天然的血缘关系，中信保即脱胎于进出口银行的一个部门，但要重新整合，则缺乏改革动力。

　　为保证可持续发展，国际上的开发性金融机构的资金补充机制一般也以法律形式规范下来，有一个长期稳定、自动补偿机制，与资金或财务缺口相匹配，包括减免税、定期或不定期注资、利润转入准备金等措施。近年来，日本开发银行、韩国产业银行、德国复兴开发银行，资本充足率都在10％以上。

　　而前述基本制度，在中国的政策性金融机构运行过程中均没有机制保障。“自成立至今，进出口银行包括上交税收、利润返还给财政部的钱大约200多亿元，基本和财政的投入相当。”李若谷称。

　　“政策性银行应以不低于商业银行或私人银行的标准来进行监管，因为如果让其资本充足率为零，在和商业银行竞争时会处于‘空手套白狼’的领先地位。”前述金融专家表示。

　　“中国尚未形成政策性金融和商业性金融如何协调的机制，也一直没有国际上通行的政策性金融立法，这是我们一直呼吁解决的。”李若谷说。