——行业整合速度将低于预期

“千呼万唤始出来”的新医改方案终于揭开了面纱。4月6日，《中共中央国务院关于深化医药卫生体制改革的意见》正式公布。业内人士认为，新医改方案的大方向与此前的行业预期相差不大，相比之下，更受行业期待的是即将于近日出台的《2009－2011年深化医药卫生体制改革实施方案》，预计将集中讨论8500亿元投资该如何分配等一系列问题，同时，基本药物目录及统一指导价相关措施也将随后出台，这些方案将对行业及公司产生重要影响。

中国证券报记者了解到，实际上，早在今年4月初，《意见》就已经以密件的形式发放到了各省、自治区、直辖市的卫生厅（局）。业内人士预测，《意见》出台之后，各省市的医改方案也将陆续面世。

行业集中度提高将低于预期

与此前对新医改方案的细节预期相同，医改征求意见稿中对于基本药物实行“定点生产”的规定被取消，药品的定价从“统一制定零售价”修改为“国家制定基本药物零售指导价格，在指导价格内，由省级人民政府根据招标情况确定本地区的统一采购价格”。

中信建投研究员周鸣杰认为，对医药行业来说，行业整合以及集中度的提高可能因此而放缓，原因是实行省级药品招标，较之原来征求意见稿中的“定点生产”，对现有行业格局的冲击和重塑作用要小得多。

银河证券研究员刘彦明认为，政府近年来加大对医疗卫生领域的投入，看病难问题已基本得到有效解决，而看病贵问题将随民生改善进程的推进逐步解决。

2005年后，政府承担了应尽的医疗卫生投入责任，崩溃的基层医疗网络逐步得到了恢复。在此过程中，看病难问题其实已经得到了解决，相比之下，看病贵问题更具有挑战性。

刘彦明表示，看病贵问题涉及到诸多利益集团，目前来看，单兵突进的可能性很小，新医改的时间表锁定在2020年，也说明了实现这一目标的难度。

新医改方案中提到“基本药物实行公开招标采购，统一配送，减少中间环节”。和君咨询医药事业部业务合伙人吴清功认为，新医改方案在落实过程中，医药企业必须调整自己的营销模式，使自己的药品营销由原来的分线操作转变成以区域为中心，集中力量做好以省为单位的药品招标和配送工作，销售队伍也要做相应调整。

公立医院改革或试行院长负责制

周鸣杰认为，新医改方案中明确了“鼓励民营资本举办非营利性医院”，这意味着，将降低公立医院在医院总量中的比重，一些中小医院可能会以产权转让的形式实现私有化，进而完成医院的结构性调整。

对于公立医院改革的长期曲折性，中国医院院长杂志社执行主编孙晨有充分的预期，他认为，从新医改方案来看，目前只能说三年的医改试点拉开了序幕，不能说医改在三年内就能完成，在三年试点结束后，将在总结经验的基础上调整医改的下一步方向。

周鸣杰认为，与原先的征求意见稿相比，新医改方案中明确了探索医药分开的方式，逐步取消药品加成。但取消药品加成无疑将对目前医院的正常营收、运转产生极大的影响，不少医院会因此陷入亏损。

吴清功认为，新医改方案如果不能从根本上解决医院和医生收入的问题，就不能杜绝“以药养医”现象，看病贵问题也就无法根治。

周鸣杰认为，目前，国家鼓励各地进行公立医院改革试点，预计有可能在公立医院试点中推行医院管理层并购的方式。而北京电力医院院长林方才表示，公立医院改革有可能试行理事会管理下的院长负责制,改革的目的主要是理顺两个关系：一是满足老百姓看病的需求，二是提高医护人员的服务质量。（王婷 邢佰英）

■ 访谈

中国医药商业协会会长于明德：医改非一日之功

中国证券报记者：昨日公布的新医改方案中，可以看到“征求意见稿”中基本药品实行“定点生产、统一定价”的字眼没有再出现，您如何看待新医改方案对此作出的修改？

于明德：最新公布的新医改方案明确体现了政府主导下充分发挥市场竞争机制的医改方向，与此前的征求意见稿相比有很大的提升和优化，这也体现了党和政府对医改思路的高瞻远瞩。

中国证券报记者：今后实行的药品招标采购政策相当于中央政府将部分权力下放到省、自治区及直辖市，是不是会导致地方保护主义？

于明德：的确存在这个问题，同样一种药品，各省进行招标时很可能偏向于省内的制药公司。这容易使原本统一的大市场被割裂开来了，各省市可能因利益问题影响药品正常流通。

中国证券报记者：此次公布的新医改方案提到，规范药品采购，坚决治理医药购销中的商业贿赂。您对如何落实这一点有什么建议？

于明德：必须承认，商业贿赂一直是医药购销中的“顽疾”。今后，各省市、自治区实行药品招标采购政策时，需要规避地方保护主义的问题，一方面需要政府部门加强监督，另一方面要增强招标过程中的透明度，例如鼓励媒体、人大代表、协会组织等第三方角色参与到招标过程中来，此前由一个部门包揽的招标过程，容易牵扯部门利益。

中国证券报记者：此前有人建议实行门诊药房、零售药店分开来解决“以药养医”体制，但这一点并未在新医改方案中体现，方案提出“推进医药分开，积极探索多种有效方式逐步改革以药补医机制”，您如何看待我国推进公立医院改革的步伐？

于明德：我个人认为，公立医院的门诊药房应该分开，只有这样才能够真正破除“以药养医”体制，这也是医改的核心所在。

公立医院改革一直是医改的攻坚战，目前，我国尚不能大力推进公立医院改革的原因，一方面是国家的财政投入力度有限，没有那么多资金可用来补贴公立医院；另一方面，以药养医体制自上世纪50年代就形成了，如今想要破除绝非一日之功。因此，公立医院改革，需要在充分试点的基础上，通过多种渠道逐步推进，未来三年将是我国公立医院改革的试点年，试点经验将被总结用于公立医院改革的推进。（邢佰英）

世界性难题的中国解决方案

——透视医改方案中的创新之处

4月6日，《中共中央国务院关于深化医药卫生体制改革的意见》正式出台。这是一部为了建立中国特色的医药卫生体制，逐步实现人人享有基本医疗卫生服务远大目标的纲领性文件。

在过去的3年里，有关部门在党中央、国务院的领导下，开展广泛而又深入的调查研究，多次征求国内外各个阶层人士的意见。文件包含了哪些理念和体制机制方面的重大创新？这些创新有何意义？记者为此采访了权威人士和相关专家。

理念创新：基本医疗卫生制度成为公共产品

《意见》要求：以人人享有基本医疗卫生服务为根本出发点和落脚点，从改革方案设计、卫生制度建立到服务体系建设都要遵循公益性的原则，“把基本医疗卫生制度作为公共产品向全民提供”。

对此，深化医药卫生体制改革部际协调小组办公室主任胡祖才说，这为深化改革明确了方向和目标，为解决群众反映强烈的突出问题、人人享有基本医疗卫生服务提供了制度上的保证。

卫生部政策法规司司长刘新明认为，这一制度强调保障基本、加强基层、扎实基础，既体现了初级阶段的国情，又体现了卫生工作追求“社会公平”的重要原则，很有针对性。

国务院发展研究中心社会发展部部长葛延风认为，建立政府主导的基本医疗卫生制度，回归公益性，这不但符合医疗卫生事业的基本属性固有特点，也是绝大多数发达市场经济国家和多数发展中国家的其他人口大国的通行普遍做法。

北京大学教授李玲认为，这是我国第一次明确从“基本制度”的高度保障人民健康，对医疗卫生事业具有划时代的里程碑意义。作为公共产品的制度，必然覆盖全民、公平享有，而且制度一旦确立，就是长期稳定的。

全民医保：缓解“看病贵”顽疾的良药

根据《意见》，我国将逐步建立覆盖全民的基本医疗保障制度，首次实现医保的全覆盖。国家还将把关闭、破产企业和困难企业职工、大学生、非公经济组织从业人员和灵活就业人员纳入城镇职工或居民医保范围。

葛延风表示，建立覆盖全民的医保制度，目的在于实现医药费用的合理分担，这是解决老百姓“看病贵”最核心的措施。

他说，“如果人人都有医疗保障，个人付费比例大幅度降低或者不付，就没有人会喊‘贵’。”同时，医保覆盖全民也是实现社会公平的重要手段。

明年，各级财政对城镇居民医保和新农合的补助标准提高到每人每年120元，增幅为50％，并逐步提高政策范围内的住院报销比例和门诊费用报销范围和比例。

另外，城镇职工或居民医保最高支付限额分别逐步提高到当地职工年平均工资和居民可支配收入的6倍左右，新农合最高支付限额逐步提高到当地农民人均纯收入的6倍以上。

首次确立基本公共卫生服务均等化目标

从今年开始，国家“逐步向城乡居民统一提供疾病预防控制、妇幼保健、健康教育等基本公共卫生服务”，逐步缩小城乡居民基本公共卫生服务差距，力争让群众少生病。

同时，国家将免费给15岁以下人群补种乙肝疫苗，为3岁以下婴幼儿做生长发育检查，为高血压、糖尿病、精神疾病、艾滋病等人群提供防治指导等服务。

李玲认为，“均等化”意味着每个人，不论性别、年龄、种族、职业、收入水平等，都享受同样的基本公共卫生服务。

刘新明说，中国面临双重疾病负担，一是传统传染病，如肝炎、肺结核，新发传染病不断出现；同时慢性病威胁越来越大，慢性病治疗占卫生总资源80％。如不进行早期干预，慢性病的疾病负担将难以想像。

建立基本药物制度　遏制虚高药价

针对《意见》提出我国将建立基本药物制度的决定，葛延风说，国外很多国家都建有基本药物制度，推进这一制度旨在降低费用，是保证老百姓有药可用，用得起药，能合理用药的手段。

李玲说，以前我国有医保药物目录，没提出过基本药物制度，《意见》具有划时代的意义，但“基本”是动态的，随着经济社会的发展其内涵也会有变化。

世界卫生组织认为，312种西药可以治疗80％以上的疾病。我国正制定国家基本药物目录，估计将有数百种，其中包括中药。

我国有6000多家制药企业，美国也就10多家。我国药厂低水平竞争问题严重，生产、流通不规范，是造成药价虚高的重要原因之一。实施基本药物制度，对医保药物将实行统一招标、配送，将规范药品流通。

增设药事服务费　推行医药分开

《意见》指出，通过实行药品购销差别加价、设立药事服务费等多种方式逐步改革或取消药品加成政策，同时采取适当调整医疗服务价格和增加政府投入等措施完善公立医院补偿机制。

药事服务费主要用于补偿其向患者提供药品处方服务的合理成本，与销售药品的金额不直接挂钩。

胡祖才认为，这将从体制机制上切断医院收支与药品销售的联系，规范用药行为，减轻群众用药负担。

中国社会科学院研究员余晖说，对于看病就医的患者来说，虽然增加了几元钱的药事费支出，但却大大减轻了医院以往多开药、开高价药带来的负担。而调整部分技术服务收费标准，使其真正反映医疗服务成本，将体现医务人员的技术和劳务价值，调动医务人员积极性。

管办分开　转换政府职能

《意见》提出从强化公立医院公益性和政府有效监管出发，积极探索政事分开、管办分开的多种实现形式。

胡祖才认为，上述改革将明确医院所有者和监管者的责权，解决政府卫生行政部门既办医院又管医院的问题，有利于多元化办医和加强对公立医院的监管。

他说，根据国际经验和国内近年的探索，管办分开有多种具体实现形式，主要有在卫生部门内或外设立专门监管公立医院的机构，从行政职能上分开。也有“社会办医，政府管医”，采取企业化管理模式等。

清华大学教授白重恩表示，国内很多行业没有实行管办分开，如铁路、教育。从政府转变职能来看，政府部门不能既当运动员，又当裁判员。

多点执业改革破冰

《意见》提出“研究探索注册医师多点执业”，这意味着我国医师制度的重大变革，有助于促进人才合理流动。

煤炭总医院院长王明晓表示，我国医疗人才管理是封闭式的，医师为医院所有，人才流动受制约。医师多点执业一方面可以增加医务人员的经济收入，而且自身价值也得到社会认可，另一方面也使得基层群众能就近得到较高质量的医疗服务。医师多点执业对医院的发展来说可能会有一些影响。多点执业目前主要是外出做手术，如果术前术后配合不好，将难以保证医疗安全和质量．

他认为，医师多点执业工作一定要有试点，稳妥地进行，不能冒进，否则会加大改革成本。

《意见》中创新举措还有不少。例如，为遏制“大处方”，过度医学检查，鼓励探索建立医保和医院的谈判机制；试行按病种付费、总额预付等。

白重恩认为，这些创新举措，将为我国逐步建立符合国情的医药卫生体制，逐步实现人人享有基本医疗卫生服务的目标，提高全民健康水平发挥重要的作用。（江国成 周婷玉 韩洁）

基层声音——

期待“原汁原味”落实

山东省临沭县邢屯村的刘老汉这几天重感冒，到村里卫生室找王大夫看病。打了退烧针，又买了消炎药、抗生素，他用“新农合医疗卡”报销30％之后，自己才掏了两块钱。以往不敢往药房跑的刘老汉这次发觉药便宜了。

“自从2007年实施了新农合，给村民上了医保，老百姓看病买药可以省不少钱。”王大夫说。他给村民看病已有10多年了，昨日，新医改方案正式公布让王大夫看见了政府推进“全民医保”的决心和新农合未来的发展方向。

“新医改方案如果能完全落实，老百姓肯定会得到越来越多实惠。”2007年推广新农合之后，王大夫从原先几平米的小诊所搬到了村里的新卫生室。这个新卫生室由村里原来三家诊所合并而成，由村委会无偿提供，面积约120平米，现在已经实现了四室齐全——诊断室、治疗师、观察室、药房。“医疗器械的配备水平基本可以赶超乡镇医院了。”他笑着说。今年，全镇17家卫生室有3家卫生室获得了2.5万元的新农合专项资金补贴，专项用于卫生室房屋改貌建设，王大夫所在的村卫生室就名列其中。到2010年之前，临沭县卫生室改貌建设计划有望全部完成。

王大夫说，目前人均120元的报销额度当年全部用完的村民还不到五分之一，大部分资金流入大病统筹，资金比较充裕，“因病返贫”现象得到有效缓解，如果年末有资金结余，就二次补偿给村里特困户了。临沭县郑山镇卫生院副院长李松涛介绍说，目前，临沭县的居民参合率达到95％，住院费用在乡镇医院能够报销65％，“一般的大病都看得起了”。

不过，亲历新农合一步步落实到户，王大夫很了解农村医疗条件的落后、农民医疗意识的淡薄，他对于新医改在广大农村地区的落实和推进也有自己的担心。

新医改方案明确了“改革药品加成政策，实行药品零差率销售”。王大夫告诉中国证券报记者，目前，药品加成是基层卫生所的主要收入来源，这笔收入往往与卫生所的药品销量挂钩，因此，短时间内要实行药品零差率还有很大阻力。

由于医术、医德口碑好，邢屯村卫生室每天的门诊量高达100-150人，每月能实现药品销售3万元，其中大约有1万元用于工作人员的工资发放，平均每人月工资接近2000元。这在全镇是比较高的。而相邻的另一个村，由于门诊量少，邻村卫生室每人月工资平均只有几百元。

“村镇医生的工资没有保障，都是与当年的药品销售收入直接挂钩，有的人就开大处方，不必要的输液、药品都向患者推荐，以增加销售额，多拿回扣。”王大夫认为，“以药养医”体制不变，会导致药品和医保双重浪费，老百姓还是难得实惠。

新医改方案提出“加强医药卫生人才队伍建设”，王大夫对此很认同。他介绍说，尽管目前基层医疗卫生建设硬件提升明显，但医生素质、人才引进、医德等软件问题还是大难题。王大夫发现，周围几个村庄卫生室里的医生“医术”参差不齐，百姓就诊质量得不到保证，而医科学院毕业的大学生又多是学专科出身，不能满足基层医疗机构“全科大夫”的要求，未来的人才储备和人才吸引机制也亟待解决。

尽管新医改方案已经勾勒出振奋人心的“全民医保”蓝图，与其他基层卫生工作者一样，王大夫最担心方案精神层层下传，能否“原汁原味”地落实到农民头上。（邢佰英）

■ 链接

医改政策变迁

◇1992年9月，国务院下发《关于深化卫生医疗体制改革的几点意见》，卫生部贯彻文件提出的“建设靠国家，吃饭靠自己”的精神，在卫生部门工作会议上要求医院要在“以工助医、以副补主”等方面取得新成绩。这项卫生政策刺激了医院创收，弥补收入不足，同时，也影响了医疗机构公益性的发挥，酿成“看病问题”突出、群众反映强烈的后患。

◇1996年12月9日，中共中央、国务院召开了新中国成立以来第一次全国卫生工作会议。此次会议为下一步卫生改革工作的开展打下了坚实的基础。

◇2000年2月，国务院办公厅转发国务院体改办、卫生部等8部委《关于城镇医药卫生体制改革的指导意见》。之后陆续出台了13个配套政策。

◇2005年9月，联合国开发计划署驻华代表处发布《2005年人类发展报告》，指出中国医疗体制并没有帮助到最应得到帮助的群体，特别是农民，所以结论是医改并不成功。

◇2006年9月，成立了由11个有关部委组成的医改协调小组，国家发改委主任和卫生部部长共同出任组长，新一轮的医改正式启动。

◇2008年10月14日，国家发改委《关于深化医药卫生体制改革的意见(征求意见稿)》公布，新一轮医改大方向逐渐明朗。

◇2009年1月21日，国务院总理温家宝主持召开国务院常务会议，审议并原则通过《关于深化医药卫生体制改革的意见》和《2009-2011年深化医药卫生体制改革实施方案》。